公共数据流通利用可以提升政府治理能力、保障社会民生权益和安全，促进数字经济的发展，对各国发展意义重大。欧盟在公共数据流通利用方面先行立法并建设统一开放数据平台，后续不断增加数据供应规模，提升开放质量，探索市场化运营方式，相关经验可为我国公共数据流通利用提供参考，有助于更好释放公共数据资源价值。
欧盟促进公共数据开放流通重点举措
数据越来越成为当今经济的命脉，在欧盟的数字经济战略中，开放数据市场是关键内容。而公共部门的数据密度最高，其数据的开放流通利用可带来巨大经济和社会价值。欧盟预计公共数据开放利用带来的总经济价值将从2018年的520 亿欧元增加到 2030 年的 1940 亿欧元1，因此欧盟致力于促进公共数据开放流通，释放潜在经济价值。
举措一、较早明确公共数据开放，构建统一开放平台
政策层面，2011年12月，欧盟委员会通过“开放数据战略”以及《公共数据数字公开化决议》，确立逐步开放的政府数据开放模式。一是明确公共数据开放，所有公共财政资助所获取的资料数据，以符合商业化或非商业化服务的方式向社会公开，除非涉及第三者的知识产权保护。二是数据格式标准化，提升数据可利用性。强制所公开的数据必须是社会流行的格式和计算机可读的形式，从而保证数据的有效再利用。三是鼓励数字技术投入，计划2011-2013年对数据公开的信息技术应用及研发投入1亿欧元，各成员国及公共部门均应列入必要的研发预算，2014年后由“地平线2020”（Horizon 2020）计划2支持。
实践层面，2012年欧盟委员会推出公开数据门户网站测试版，为外界提供了大量来自欧盟委员会、欧盟组织和机构的数据信息，任何人均可以自由下载相关数据。2021年，欧盟整合统一构建官方政府数据开放平台——欧洲数据官方门户网站3，截至2024年2月，其开放的数据集达167万个，涵盖36个欧洲国家，主要分为农林牧渔、经济金融、教育、医疗等14大类。
举措二、增加公共数据供应开放规模，注重提升开放质量
围绕公共数据开放，欧盟不断完善政策法规，监测数据开放水平，以提高数据开放程度。一是扩大公共数据范畴，2003年欧盟出台法规《欧洲议会和理事会关于公共部门信息再利用的第2003/98/EC号指令》（以下简称《指令》），2013年针对该指令第一次修订，将交通、气象、金融、法律等数据纳入公共数据范围，2019年第二次修订进一步将水务、能源、运输、邮政等数据纳入到公共部门数据范畴。二是明确“高价值数据集”概念，规范格式免费开放。明确高价值数据为能重复使用并能产生重要的社会经济利益，要求将高价值数据集以机器可读、API获取、必要时批量下载等方式免费提供给社会公众，同时规定高价值数据集动态更新机制，定期修订高价值数据集，以反映技术和经济的发展。三是连续监测欧盟各国公开数据开放情况。自2015年起欧盟每年发布《欧盟数据开放成熟度报告》，以此让欧洲各国更好地了解它们的数据开放成熟度，促进在国家、区域和地方层面高质量的发布开放数据。欧盟成员国在提升其开放数据成熟度（ODM）方面不断取得进步，所有维度均有所改善。
图1 2018-2023年欧盟成员国四个维度上的得分4
举措三、探索市场化运营模式，促进公共数据流通共享
欧盟为促进公共数据的有效流通利用，积极探索市场化运营方案。一是公共数据可免费或低成本提供服务，收费应客观透明。在《指令》中允许政府部门收取复制、提供和传播公共数据产生的成本费用，以及消除个人数据隐私、为保护商业机密而采取的措施所产生的成本费用，对于公共事业单位和需要自主创收的公共部门，应按照客观、透明和可核查的标准进行数据定价5。在2022年4月通过的《数据治理法案》（下简称《法案》）里提到公共部门应该能够对数据的重用收取费用，但也可以减免费用甚至免费。如出于科学研究目的的非商业性重用，或中小企业和初创企业、民间社会和教育机构的重用，为这种重用提供激励，以刺激研究和创新，支持那些作为创新的重要来源、通常认为自己更难以收集相关数据的企业。这种收费应该是透明的、非歧视性的，仅限于所发生的必要费用，并且不应该限制竞争。应公布适用折扣费或不收费的重用者类别清单，以及确定该清单所使用的标准。二是引入“数据中介”机制，促进公共数据可信共享流通。在《法案》里提到“数据中介“旨在通过技术、法律或其他手段在数量不确定的数据主体和数据持有者与数据使用者之间建立数据分享的商业关系的服务，包括数据主体行使与个人数据有关的权利。数据中介服务包括数据市场（企业可以在上面向他人提供数据）；向所有相关方开放的数据分享生态系统的协调者（如欧洲公共数据空间）等，通过数据中介服务提供者，促进公共数据和社会数据共享流通。需要注意的是，欧盟规定数据中介服务提供者需要独立于供需关系，在交易中只作为中介，而不将交换的数据用于其他目的，同时数据中介服务的监管和认证由欧盟政府背书，从欧盟层面建立监管框架，确立与可信提供这种数据中介服务相关的高度统一的要求，并提出将发放”数据中介服务”通用认可标识，建立通行于整个欧盟的标识认证体系。
对我国公共数据开放流通启示
欧盟重视顶层设计，先后推出了“开放数据战略”、《开放数据和公共部门信息复用的指令》《数据治理法案》等政策和法规文件，明确公共数据的范围、管理机制等方面内容，破除成员国之间公共数据开放利用的制度壁垒，同时不断加大公共数据供应规模，注重提升开放的质量，并积极探索公共数据市场化共享运营机制，为我国公共数据的流通利用带来以下三点启示。
启示一、完善国家层面公共数据开放流通的顶层设计
近年来我国虽然越来越多的地方针对公共数据管理和开放利用工作制定了专门的法规政策和规划，出台与数据治理、数据开放相关的法规条例，对各地的公共数据开放实践起到指导监督的作用。如《上海市公共数据开放实施细则》《广州市公共数据开放管理办法》等都明确规定本市公共数据开放管理的数据分类规则、开放基础和原则、管理机制以及相关安全法律责任界定。但在国家层面仍未出台专门针对公共数据流通利用的法规政策，缺乏国家层面的法规保障。后续应加强国家层面公共数据开放流通利用工作的基础制度建设，制定相关法规政策和标准，明确公共数据开放流通的战略和框架，为各地推动公共数据流通利用发展提供指引赋能。
启示二、提升公共数据开放平台运营能力
欧盟对公共数据流通利用的重视由“量”到“质”进行转变，同时对公共数据资源利用程度也逐步深化。我国各地数据开放平台从2012年起逐步上线，各地开放数据平台总数从2012年的3个上升至2023年8月的226个6，仍有近20%的省级开放平台和近40%的市级开放平台未上线，国家层面也暂未上线统一的数据开放平台。同时，在已上线的开放平台中仍存在无法访问、数据格式不规范、开放数据质量低、数量更新不及时等问题。后续部分地方政府可进一步完善数据开放机制，在确保数据能够被计算机有效解析和处理的基础上，向社会公众开放内容更为多样、应用价值更高的数据，兼顾数据容量增长的总量和质量，达到规范、高效、高质量且持续的平台运营。
启示三、培育基于安全与信任的公共数据开放流通生态体系
数据开放流通只有在安全和信任的环境下才能快速发展。欧盟为解决个人、企业和政府等不同主体之间数据流动的信任问题引入数据共享中介机制，并从欧盟政府层面规范监管数据中介，促进数据在不同主体间流动，推动数据的可信流通。我国在推动公共数据开放流通时，也需确立合法合规、安全可靠、相互信任的市场规则与秩序，积极培育由数据提供商、数据交易所、数据服务商、政府监管机构等多方参与的数据流通生态体系，在数据开放流通的全流程中提供全面高效、安全可信保障服务。
注释
1. 欧盟：《推进数字化单一市场欧盟就共享公共部门数据新规达成一致》
2. “地平线2020”科研规划几乎囊括了欧盟所有科研项目，分基础研究、应用技术和应对人类面临的共同挑战三大部分，其主要目的是整合欧盟各国的科研资源，提高科研效率，促进科技创新，推动经济增长和增加就业
3. 欧盟数据官方门户网站网址：https://data.europa.eu/en
4. 数据来源：欧盟官方
5. 欧盟成员国应在网上公布该类公共部门机构的名单
6. 复旦大学《2023中国地方公共数据开放利用报告省域》
